Versione solo testo - Eurocin G.E.I.E., 21 febbraio 2018
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La politica di coesione 2007-2013



Cuneo, 21 febbraio 2018
ultimo aggiornamento: 18.01.2018



Europa on-line



LA POLITICA DI COESIONE 2007-2013

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L'Unione europea comprende 27 Stati membri che costituiscono una comunità e un mercato interno di 493 milioni di cittadini.
Fra questi Stati e le loro 268 regioni si riscontrano tuttavia profonde disparità economiche e sociali.

Una regione su quattro ha un PIL (prodotto interno lordo) pro capite inferiore al 75% della media dell'Unione europea.

La politica di coesione economica e sociale dell’UE è finalizzata a promuovere uno sviluppo equilibrato, armonioso e sostenibile della Comunità, riducendo le disuguaglianze tra le diverse regioni europee. Essa vuole essere espressione della solidarietà concreta tra gli Stati membri tesa a rendere le regioni dell’UE luoghi più attraenti, innovativi e competitivi dove vivere e lavorare.

I fondi strutturali sono il principale strumento finanziario dell’UE per attuare la politica di coesione. Ciclicamente, vale a dire ogni sette anni, vengono ridefiniti gli obiettivi che si intendono perseguire, di conseguenza vengono riorganizzati gli strumenti (i fondi strutturali) ed i relativi regolamenti di attuazione.
Dal momento che lo scopo è lo sviluppo locale, la gestione dei fondi strutturali, come si avrà modo di spiegare in seguito, è sostanzialmente decentrata a livello nazionale e regionale; ciò significa che, pur attenendosi a linee guida di carattere generale fissate dalla Commissione Europea ed all’approvazione di un Quadro Strategico Nazionale, varia da regione a regione, cercando di modellarsi sulle caratteristiche del tessuto economico locale e di attuare le priorità individuate dalle amministrazioni regionali.
Gli interventi strutturali sono esplicitamente mirati a perseguire gli orientamenti delineati dalla riveduta Strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione e dalla Strategia di Göteborg per lo sviluppo sostenibile, mentre le azioni sono maggiormente focalizzate sulle regioni più svantaggiate, perseguendo allo stesso tempo un maggior decentramento ed un’attuazione più snella e trasparente degli interventi.

Nell'attuale periodo di programmazione finanziaria 2007-2013, la politica di coesione si caratterizza per diverse novità rispetto al periodo 2000-2006.

Con una dotazione di 347,41 miliardi di euro, la politica di coesione dovrà rispondere alle sfide poste da un’Unione allargata a 27 Stati, nonché dalla globalizzazione e dalla forte crescita dell’economia fondata sulla conoscenza.

La programmazione dei Fondi strutturali 2007-2013 si caratterizza per due novità sostanziali rispetto al passato:

  • è più snella, come testimonia il numero ridotto di obiettivi, strumenti finanziari e fasi che la compongono. Attualmente 3 sono gli obiettivi (Convergenza, Competitività regionale e occupazione, Cooperazione territoriale europea) e 3 strumenti finanziari (FESR, FSE e Fondo di coesione) contro i 9 obiettivi e i 6 strumenti finanziari della programmazione 2000-2006. Non sono più previste, inoltre, iniziative Comunitarie.
  • prevede una sintesi tra strategie europee e priorità nazionali.


Gli strumenti finanziari risultano così riorganizzati:

Obiettivi:    Strumenti finanziari 
Convergenza:      FESR    FSE     Fondo di coesione 
Competitività regionale e occupazionale

 - livello regionale                            FESR 
 - livello nazionale                             FSE

Cooperazione territoriale  europea:          FESR 

Sviluppo dell’agricoltura e dell’economia rurale:          FEASR

Sviluppo della pesca e dell’acquicoltura:           FEP

FEARS e FEP, che all'interno della nuova programmazione sostituiscono FEAOG (Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e di Garanzia) e SFOP (Strumento Finanziario di Orientamento della Pesca), dal 2007 non fanno più parte dei Fondi Strutturali; hanno basi legali proprie ed operano al di fuori della politica di coesione strettamente intesa.

I TERRITORI AMMISSIBILI

Regioni italiane ammissibili all’obiettivo “convergenza”: Campania, Puglia, Calabria e Sicilia, a cui si aggiunge la Basilicata ammessa a beneficiare di questo obiettivo a titolo transitorio (phasing out). *

Regioni italiane ammissibili a beneficiare dei Fondi strutturali in capo all’obiettivo “Competitività regionale ed occupazione”: tutte quelle non rientranti nell'obiettivo Convergenza, a cui si aggiunge la Sardegna ammessa a titolo transitorio e specifico (phasing in).  ** 
L’ammissibilità dei territori all’obiettivo “Convergenza” varia a seconda della tipologia di cooperazione:
- alla cooperazione transfrontaliera sono ammesse tutte le zone di livello NUTS III (le province in Italia) situate a ridosso dei confini terrestri interni (e taluni esterni) e marini.
- la cooperazione transnazionale si realizza all’interno di 13 aree macroregionali (la Liguria è compresa in tre di queste a cui corrispondono i programmi: Spazio Alpino, Europa Centrale e MED).
- alla cooperazione interregionale è ammesso l’intero territorio europeo.

Clicca qui per avere una panoramica delle zone ammissibili 

* In seguito all’allargamento dell’Unione Europea, la media comunitaria relativa al PIL si è abbassata con il risultato di escludere dall’obiettivo Convergenza alcune regioni che altrimenti vi sarebbero rientrate. Poiché ciò è avvenuto per un mero effetto statistico e non in virtù di un significativo miglioramento delle performance economiche, a queste aree è garantito un sostegno transitorio (phasing out) per l’uscita progressiva dall’obiettivo Convergenza. 

** Le regioni ammissibili all’obiettivo 1 della precedente programmazione, ma con PIL superiore al 75% della media comunitaria (UE a 15), accedono all’obiettivo “competitività regionale ed occupazione” beneficiando di un sostegno ulteriore specifico (phasing in).

 

GLI OBIETTIVI

Tre sono gli obiettivi perseguiti dalla politica di coesione economica e sociale 2007-2013:

Convergenza: accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni meno sviluppate attraverso il miglioramento della capacità di crescita e d’occupazione.
Questo obiettivo riguarda gli Stati membri e le regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media comunitaria ed è volto ad accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni in ritardo di sviluppo, migliorando le condizioni per la crescita e l’occupazione attraverso l’aumento e il miglioramento della qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, lo sviluppo dell’innovazione e della società della conoscenza, dell’adattabilità ai cambiamenti economici e sociali, la tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente e l’efficienza amministrativa (art 3 Reg. CE 1083/2006).

L’obiettivo Convergenza costituisce la priorità dei Fondi e si attua negli Stati membri a livello regionale.

All’obiettivo Convergenza è destinato l’81,54% delle risorse complessive dei Fondi strutturali, ovvero € 282.855 milioni (dei quali 21.641 milioni destinati all’Italia).

È finanziato dal FESR, dal FSE e dal Fondo di Coesione (FdC).

Nei paesi in cui opera il FdC il tasso di cofinanziamento comunitario può raggiungere l’85%, negli altri si ferma al 75%.

Competitività regionale ed occupazione: rafforzare la competitività e l’attrattività delle regioni non comprese nell’obiettivo “Convergenza”, così come l’occupazione.
Questo obiettivo riguarda il territorio comunitario che non rientra nell’obiettivo Convergenza e punta a rafforzare competitività, attrattive delle regioni e occupazione, anticipando i cambiamenti economici e sociali attraverso il miglioramento e l’incremento della qualità degli investimenti in capitale umano, l’innovazione e la promozione della società della conoscenza, l’imprenditorialità, la tutela e il miglioramento dell’ambiente, il miglioramento dell’accessibilità e dell’adattabilità dei lavoratori e delle imprese e lo sviluppo di mercati del lavoro inclusivi.

Le regioni italiane ammissibili a beneficiare dei Fondi strutturali in capo a questo obiettivo sono tutte quelle non rientranti nell'obiettivo Convergenza, a cui si aggiunge la Sardegna ammessa a beneficiare di questo obiettivo a titolo transitorio e specifico (phasing in ).

All'obiettivo Competitività regionale e occupazione è destinato il 15,95% delle risorse complessive dei Fondi strutturali, ovvero € 54.965 milioni (dei quali € 6.325 milioni destinati all’Italia).

Finanziano le azioni, sino ad un massimo del 50%, il FESR per la componente Competitività regionale ed il FSE per la componente Occupazione.
 

Cooperazione territoriale europea a livello transfrontaliero, transnazionale ed interregionale.

Questo obiettivo si pone il fine di rafforzare la cooperazione transfrontaliera attraverso iniziative congiunte locali e regionali, cooperazione transnazionale mediante azioni volte allo sviluppo transnazionale integrato, cooperazione interregionale e scambio di esperienze.
All’obiettivo Cooperazione territoriale europea, finanziato da FESR, è destinato il 2,52% delle risorse complessive dei Fondi strutturali, ovvero € 8.723 milioni (dei quali € 846 milioni destinati all’Italia).
L’obiettivo cooperazione territoriale ricalca l’Iniziativa comunitaria INTERREG della precedente programmazione dei Fondi strutturali, della quale recupera l’approccio e l’impostazione.
Come INTERREG III la cooperazione transfrontaliera e quella transnazionale si attuano a livello di aree geografiche di cooperazione identificate dalla Commissione (mentre per la Cooperazione interregionale ex INTERREG III C è stata eliminata la suddivisione in aree di cooperazione).

 

LE FASI DELLA PROGRAMMAZIONE E LE AUTORITÀ DI CONTROLLO

Nel 2000-2006 la programmazione prendeva le mosse da un Piano di sviluppo nazionale dal quale discendevano, nell’ordin, il Quadro comunitario di sostegno ed i Programmi operativi, nel caso dell’Obiettivo 1 e 3, o il solo Documento unico di programmazione (Docup), nel caso dell’obiettivo 2.

Il processo si concludeva con il Complemento di programmazione, che oggi scompare, insieme a parte dei controlli che la Commissione in passato esercitava su questi punti. Ciò assicura alle autorità di gestione dei programmi (ad esempio le Regioni) maggiore autonomia e flessibilità.

La politica di coesione comunitaria per il periodo 2007-2013 si inquadra in una strategia europea, dettata dagli “Orientamenti strategici comunitari in materia di coesione” e prevede un raccordo organico con le strategie nazionali degli Stati membri.

Il documento che collega questi due aspetti è il "Quadro di riferimento strategico nazionale (QRSN) che ogni Stato membro prepara e adotta sulla base delle indicazioni contenute negli articoli 27 e 28 del Regolamento (CE) 1083/2006 per definire la strategia nazionale e le priorità da perseguire.


Dal QRSN discendono i Programmi Operativi (PO), così come previsto dall’art.32 del Reg. (CE) 1083/2006, che contengono l’identificazione degli assi prioritari d’intervento. Per l’Italia la parte prevalente della strategia del Quadro sarà attuata attraverso Programmi Operativi Regionali (POR) monofondo, ossia mediante programmi finanziati con contributo FESR e programmi finanziati con contributo FSE.

Nel rispetto del principio della separazione delle funzioni di cui all’art. 58, lettera b), del Regolamento (CE) del Consiglio n. 1083/200643, al fine di garantire l’efficace e corretta attuazione del Programma Operativo e il corretto funzionamento del sistema di gestione e controllo, sono individuate tre autorità: l’Autorità di Gestione, l’Autorità di Certificazione e l’Autorità di Audit. 

L’Autorità di Gestione (AdG) è responsabile della gestione e attuazione del Programma Operativo conformemente al principio di buona e sana gestione amministrativa e finanziaria. In particolare, tra i tanti compiti che le sono attribuiti, è tenuta a garantire il rispetto della normativa comunitaria e nazionale applicabile; ad accertarsi dell’effettiva fornitura dei prodotti e dei servizi cofinanziati, dell’esecuzione delle spese; a consentire le operazioni di sorveglianza, verifica, audit e valutazione; a guidare i lavori del Comitato di Sorveglianza e trasmettergli i documenti per consentire una sorveglianza qualitativa dell’attuazione del POR; ad elaborare e presentare alla Commissione, previa approvazione del Comitato di Sorveglianza, i Rapporti annuali e finale di esecuzione, nei termini previsti ed in accordo con le richieste della Commissione. 

L’Autorità di Certificazione (AdC) è responsabile della corretta certificazione delle spese erogate a valere sui fondi comunitari/statali per l’attuazione del Programma Operativo. 

L’Autorità di Audit (AdA) è responsabile della verifica dell’efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo. 

Al processo di attuazione del PO partecipa, inoltre, l'Autorità Ambientale con il compito di collaborare, per gli aspetti di propria competenza, con le autorità di programmazione e di gestione degli interventi, piani o programmi, allo scopo di rafforzare l’orientamento allo sviluppo sostenibile ed assicurare efficacia e continuità al processo di valutazione ambientale strategica, anche attraverso il monitoraggio e la gestione di eventuali meccanismi di retroazione sul programma.

Infine il Comitato di Sorveglianza ha la funzione di accertare l’efficacia e la qualità dell’attuazione del PO. A tal fine, tra le responsabilità principali, esamina ed approva i criteri di selezione delle operazioni finanziate, secondo le necessità di programmazione; valuta periodicamente i progressi compiuti nel conseguimento degli obiettivi specifici del Programma Operativo; esamina i risultati dell’esecuzione, in particolare il conseguimento degli obiettivi fissati per ogni asse prioritario, nonché le valutazioni, i Rapporti annuali e finale di esecuzione; può proporre all’AdG qualsiasi revisione o esame del PO di natura tale da permettere il conseguimento degli obiettivi dei Fondi o di migliorarne la gestione, compresa quella finanziaria.

 

 

GLI STRUMENTI ED I PRINCIPI D'INTERVENTO

L’Unione europea dispone di diversi strumenti finanziari per attuare la politica regionale.

Il Fondo di coesione aiuta gli Stati membri con un reddito nazionale lordo (RNL) pro capite inferiore al 90% della media comunitaria a recuperare il ritardo economico e sociale e a stabilizzare la propria economia. Il Fondo di coesione si rivolge in particolare ai nuovi paesi dell’Europa dei 27 e finanzia interventi nei seguenti settori:
- reti di trasporto transeuropee
- tutela dell’ambiente
Il Fondo di coesione può anche intervenire nel quadro di progetti correlati al settore dell’energia o dei trasporti, a condizione che questi offrano chiari vantaggi sotto il profilo ambientale: efficienza energetica, utilizzo delle energie rinnovabili, sviluppo del trasporto ferroviario, sostegno all’intermodalità, potenziamento dei trasporti pubblici ecc.

Il FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale) mira a consolidare la coesione economica e sociale dell’Unione Europea correggendo gli squilibri fra le regioni.

In sintesi, il FESR finanzia:
- aiuti diretti (investimenti alle imprese, in particolare PMI) volti a creare posti di lavoro sostenibili;
- infrastrutture collegate ai settori della ricerca e dell’innovazione, delle telecomunicazioni, dell’ambiente, dell’energia e dei trasporti;
- strumenti finanziari (fondi di capitale di rischio, fondi di sviluppo locale ecc.) per sostenere lo sviluppo regionale e locale e incentivare la cooperazione fra città e regioni;
- misure di assistenza tecnica.

Il FSE (Fondo sociale europeo) è volto a migliorare l’occupazione e le possibilità di impiego sul territorio dell’Unione europea.
Il FSE sostiene l’azione degli Stati membri nei seguenti ambiti:
- adattamento dei lavoratori e delle imprese - sistemi di apprendimento permanente, elaborazione e diffusione di modelli innovativi nell’organizzazione del lavoro;
- accesso al mercato del lavoro per coloro che sono alla ricerca di un impiego, per le persone inoccupate, le donne e gli immigrati;
- inclusione sociale dei gruppi svantaggiati e lotta contro la discriminazione nel mercato del lavoro;
- valorizzazione del capitale umano mediante la riforma dei sistemi di istruzione e il collegamento in rete degli istituti di istruzione.

Nel ambito della politica regionale, è utile ricordare anche il Fondo di solidarietà che permette di far fronte alle calamità (alluvioni, incendi, siccità…) e lo Strumento di pre-adesione (IPA) che sostituisce una serie di programmi e strumenti finanziari dell’Unione europea destinati ai paesi candidati e ai potenziali paesi candidati all’adesione all’UE: PHARE, PHARE CBC, ISPA, SAPARD, CARDS e lo Strumento finanziario per la Turchia.

I PRINCIPI D’INTERVENTO

Il funzionamento dei Fondi strutturali 2007-2013 segue una serie di principi in parte già presenti nei periodi precedenti ed in parte nuovi o aggiornati:

Complementarità, coerenza, coordinamento e conformità: gli interventi sono complementari alle priorità nazionali, regionali, locali, coerenti con le priorità strategiche comunitarie e conformi al Trattato. La Commissione europea e gli Stati membri assicurano il coordinamento tra Fondi ed altri strumenti finanziari dell’UE.
Programmazione pluriennale: garantisce la continuità e la certezza dell’azione nel medio periodo.

Addizionalità: i Fondi strutturali non si sostituiscono, ma si sommano alla spesa pubblica nazionale; essi dunque cofinanziano gli interventi.

Partenariato: riguarda gli aspetti operativi e strategici della politica e implica la partecipazione delle autorità regionali e degli enti locali, nonché delle parti economiche e sociali, della società civile, delle organizzazioni per la tutela dell’ambiente e delle pari opportunità.

Gestione condivisa: la responsabilità del controllo finanziario è ripartita tra gli Stati membri e la Commissione europea.

Sussidiarietà e proporzionalità: gli interventi sono condotti dagli Stati membri al livello territoriale adeguato; gli oneri in termini di controllo, valutazione e monitoraggio sono commisurati al contributo comunitario.

Pari opportunità per donne e uomini: priorità trasversale a tutte le fasi della gestione dei Fondi.

Concentrazione: impostazione più strategica rispetto al periodo 2000-2006, sia a livello geografico (più dell’80% del finanziamento destinato alle regioni meno sviluppate) sia tematico: obiettivi di Göteborg (sviluppo sostenibile) e Lisbona (crescita e occupazione).
Per quanto riguarda quest’ultimo aspetto, è stato introdotto il cosiddetto earmarking, principio sulla base del quale gli Stati membri devono perseguire gli obiettivi dell’Agenda rinnovata di Lisbona destinando le risorse dei Fondi a ricerca, innovazione e imprenditorialità, società dell’informazione, capitale umano, ingegneria finanziaria, efficienza energetica e fonti energetiche rinnovabili, nella misura del 60% nelle aree dell’obiettivo “Convergenza” e del 75% nelle aree dell’obiettivo “Competitività regionale e occupazione”.
Il principio è previsto all’art 9 del Reg. CE 1083/2006 e richiamato in numerose altre disposizioni dello stesso regolamento e di quelli dedicati al FESR (Reg CE 1080/2006) e al FSE (Reg CE 1081/2006)



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